“扯皮”数月美国债务上限协议终达成，更大考验还在后面？

　　21世纪经济报道记者 吴斌 上海报道

　　经历了美国两党数月“扯皮”后，美国总统拜登和众议院议长麦卡锡终于达成债务上限协议。

　　当地时间5月28日晚间，拜登表示，已与麦卡锡就提高联邦政府债务上限达成最终协议，并将提交给国会两院投票，协议计划于31日交由众议院表决。

　　简要来看，协议主要内容包括限制2024年和2025年联邦政府的支出，换取暂停债务上限问题至2025年年初的解决方案。其中，非国防预算支出2024财年（2023年10月1日开始）基本不变，2025财年获准增加1%。

　　中国银行研究院高级研究员王有鑫对21世纪经济报道记者分析称，目前看债务上限问题虽然暂时得到解决，但也充分暴露了美国政治极化加剧的现状，未来类似的政策协调问题和财政支出政策的制定仍将面临挑战。而且此次两党在一些问题上仍然存在分歧，比如在能源发展上的分歧，对于教育贷款的看法，虽然民主党支持的相关支出得到保留，但不排除后续在文本拟订过程中存在新的变数。当然不管如何，协议初步达成有利于稳定市场预期，避免了美国主权债务违约和政府停摆的风险，短期冲击得到控制。

　　尽管拜登和麦卡锡都强调，对6月5日大限日前通过协议抱有信心，但这份折中协议届时很可能在国会遇到挑战。

　　目前共和党人以222-213的微弱多数控制众议院，预计众议院将首先采取行动，法案获批需要简单多数的支持，如果所有议员都投票，至少要获得218票。但需要警惕的是，众议院旷日持久、最后一刻的修正都可能发生。

　　如果众议院通过，法案将进入参议院，民主党人以51-49的多数席位领先于共和党人。与众议院一样，投票结果可能不会纯粹按照党派路线划分，每个党派都有部分议员可能因为不同理由反对法案。参议院需要在不对众议院通过的法案进行任何修改的情况下予以通过，否则该法案将不得不打回众议院再次投票。

　　只有党派裂痕严重的参众两院均接受这份协议，并在6月5日之前由拜登签署成为法律，才能避免灾难性危机发生。

　　两党债务上限谈判“跌宕起伏”并不是新鲜事，最终大概率也能在国会通过，但影响仍将会持续。债务上限危机解决后，预计财政部将加大短债发行，美联储向市场投放的净流动性或将降低。高利率和信贷紧缩冲击下的美国经济本就岌岌可危，而最新债务上限协议对政府支出设定了上限，给美国经济又增添了新的不利因素。此外，美国巨额债务不断膨胀，也可能会成为长期问题。

　　美国债务上限协议仍有难关要闯

　　此次拜登和麦卡锡达成协议，同意暂停债务上限，实际上就是授予美国财政部在2025年1月之前不受约束的借款权，之后再次提高债务上限还将需要得到国会批准。这对于民主党，尤其是拜登来说是一个胜利，在明年寻求连任之前，拜登无需再面对债务上限之争。不过，为了换取共和党对暂停债务上限的支持，民主党同意限制未来两年的联邦支出。

　　具体来看，2024联邦财政年度包括国防在内的安全支出上限设定在8860亿美元，非安全类国内支出上限设定在7040亿美元。这两项在2025财年将分别升至8950亿美元和7110亿美元。

　　此外，该协议要求分阶段扩大工作要求，将可获得食品救济券的人群年龄提高。在有关申请食品救济的工作要求中，年龄要求将最终提高至54岁，现行法律要求的是49岁，申请现金福利的工作要求也进行了调整。

　　不过，协议文本还需要国会众议院和参议院批准。由于两党内部均存在反对意见，如期完成立法程序仍面临挑战。一些极右翼的共和党人或一些对结果不满意的自由派民主党人可能会投反对票，所以需要两党合作。协议无法让所有人满意，许多内容会让两党部分议员不开心，例如，一些民主党议员反对增加食物券请领者的工作要求，一些保守阵营共和党议员仍然认为政府支出水平过高。

　　5月28日，极端保守的众议院自由党团（Freedom Caucus）的一些成员进一步批评该项协议，他们的敌意是否会扩散到更广泛的共和党议员中？目前仍不得而知。

　　一些强硬派共和党人已经威胁要让协议泡汤。得州共和党众议员奇普·罗伊（Chip Roy）28日称，“我们将阻止”该协议在众议院获得通过。共和党资深参议员林赛·格雷厄姆（Lindsey Graham）也对协议的潜在影响表示担忧，他称不打算拖欠债务，但也不会支持削减海军规模、阻止继续向乌克兰提供技术和武器援助的协议。

　　美国财政部此前预计的资金耗尽大限是6月5日，国会没有太多时间修正协议。麦卡锡首席谈判代表之一、共和党人Patrick McHenry也承认，要在大限日前通过该法案将是一场严峻挑战。

　　更多冲击正在路上

　　尽管债务上限协议闯关国会大概率不会一帆风顺，但最终大概率能涉险过关，不过，后续的冲击却“在劫难逃”。

　　债务协议达成后，美国财政部预计将会很快补充现金余额，到第三季度末或将发行1万亿美元国库券。美国财政部当前现金储备为390亿美元，为2017年以来最低水平。

　　随着美联储激进收紧政策，几家美国银行相继倒闭，金融体系早已显现压力迹象。倘若财政部大举发行国库券，或从金融市场回笼大量流动性，将使本已承压的金融体系雪上加霜。大量新国债发行会增加银行存款加速流出的可能性，大批银行存款或将流入那些投资于美国国债和其他高收益短期工具的货币基金市场。

　　Pendal Group Ltd收入策略主管Amy Xie Patrick表示，如果近期集中发行一大堆高收益的国债，就会衍生出其它资产中流动性被大量吸走的风险，并进一步消耗银行的存款规模。

　　德邦证券首席经济学家芦哲对21世纪经济报道记者分析称，债务上限危机解决后，预计财政部将加大短债发行，推动美国财政部一般账户（TGA）金额上升。由于美联储对市场的净流动性投放等于总资产减去TGA与逆回购，这意味着在假定美联储量化紧缩总量不变的情况下，当TGA大幅抬升，存在银行准备金大幅流出的风险。在相对悲观的情况下，TGA的增加导致银行准备金流失，银行主体本身或银行体系负债端的客户成为购买美国国债的主要投资者。在这种情况下，美联储向市场投放的净流动性或将降低，流动性收紧导致资产价格承压。

　　流动性继续收紧已成定局。美国银行估计，如果美国财政部大规模发行国库券，对经济的影响相当于美联储加息25个基点，而且交易员已经预计美联储7月底前或再加息25个基点。

　　此外，债务上限协议还将增加美国经济衰退风险。最近几个季度美国已出现住宅建设低迷等不利因素，但联邦支出支撑了美国经济增长，而债务上限协议限制了支出，对于已经出现疲态的经济可谓是雪上加霜。

　　在王有鑫看来，限制支出的条款也将加大美国经济增长压力，特别是对政府开支提出上限要求，不增加非国防开支、收回未使用的新冠防疫资金、收紧救济福利领取等规定，将降低财政支出对经济的支撑力度，部分脆弱群体由于救助金减少，消费支出可能也将随之下滑。

　　摩根大通首席美国经济学家Michael Feroli表示，经济衰退时，财政政策乘数往往更高，因此，如果经济进入衰退，那么减少的财政支出可能会对GDP和就业产生更大的影响。

　　“寅吃卯粮”或埋下“大雷”

　　拜登和麦卡锡达成债务上限协议让全球稍微松了一口气，但随着高债务这头“灰犀牛”越长越大，这一“好消息”也可能最终成为“坏消息”。

　　美国政府的举债规模已经从2011年的15万亿美元激增到了今天的逾31万亿美元，联邦债务总额占GDP的比例也已一路激增至约120%。美国国会预算办公室（CBO）预测，10年后这一比例将进一步升至132%。一般来说，未偿还国债占GDP的比例不超过60%，这是一个健康的标准，而如今美国的比例已经严重超标。

　　嘉盛集团资深分析师Jerry Chen对21世纪经济报道记者表示，现在联邦债务的总规模已经超过31万亿美元。相当于2022年GDP排在中美之后的11个国家的总和。美国之所以会有如此高的债务规模，主要还是因为整个政府的运作一直处在入不敷出的状态，所以需要借款来度日。

　　而这种“寅吃卯粮”的行为后患无穷，一次次提高或暂停债务上限可能会埋下“大雷”。华尔街资深投资者、欧洲太平洋资本公司（Euro Pacific Capital）首席经济学家彼得·希夫对美国庞大的国家债务负担表示担忧，认为提高债务上限不能解决根本问题，“根本问题在于债务，而不是债务上限。如果国会继续提高债务上限，这个问题将永远得不到解决。美国肯定会走向主权债务和美元危机，但不是因为国会未能提高债务上限，相反正是因为它成功提高了债务上限。”

　　从长期角度看，美国政府债务规模屡创新高，在融资成本提高背景下，将加剧政府债务压力。王有鑫分析称，考虑到美国经济潜在增长率逐渐下滑，未来债务偿还能力和可动用的资源将减少，如果政府通过增税来筹集资金，将制约经济长期增长。而且美债上限问题也将反复出现，将不断伤害美元和美国政府的国际信用，达摩克利斯之剑可能迟早会落下。

　　（作者：吴斌 编辑：和佳）